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【《国家治理》周刊】网格化治理视角下的社会治理模式创新 ——以苏州市吴中区为例


【发稿时间 :2019-04-08 14:54 编辑: 来源:

来源: 《国家治理》周刊 作者: 刘 伟 王柏秀

社会治理创新,不仅是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,更是积极回应公众现实需求的重要手段。党的十八届三中全会提出创新社会治理体制,要改进社会治理方式,应“以网格化管理、社会化服务为方向,健全基层综合服务管理平台,及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。党的十九大报告指出,要加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。当前,网格化治理已经成为我国基层社会治理的新形式,其通过合理的网格管理单元划分,借助于网络信息平台,有效地促进了社会治理的精细化程度。苏州市吴中区在充分借鉴经验的基础上,以网格化治理理念为指导,大力创新社会治理体制与方式,构建了整体性的社会综合治理联动机制,创建了社会综合治理联动中心,编织了覆盖全区的社会综合治理的“一张网”,并在加强社会管理、改进公共服务、化解社会矛盾、防控社会风险、维护社会稳定、促进基层社会健康发展等方面取得了不错的成绩,有效提升了社会治理的效能。

吴中区网格化社会治理体制的构建历程

2008年,苏州市吴中区开始网格化管理工作。2015年,吴中高新区为了应对中心城区建设步伐的加快与外来人口不断增加的压力,也为有效解决社区存在的私装地锁、违章搭建、破墙开店以及随意堆放建筑垃圾等问题,率先在全区启动了由社区牵头的网格化社会治理创新工作,打破了传统部门网格队伍条块化分割与各自为政的藩篱,改善了社区整体环境,有效提升了社会治理效率。2016年,吴中区提出要全面推行“一张网”工程,将网格化从原先条线部门的单一层面,提升到社会治理的综合层面,进一步提升了社会治理精细化水平。2017年7月6日,吴中区社会综合治理联动中心试运行,并于7月31日正式启用。目前,吴中区在全区范围内打造了以区、镇(街道)“两级指挥”和区、镇(街道)、村(社区)、基础网格“四级管理”为骨架的综合治理架构和责任体系,构建了区联动中心和多个分联动中心,形成了以社会综合治理联动中心为中枢的社会综合治理联动机制,实现了网格全覆盖,走出了一条力量向一线下沉、服务向一线集中、资源向一线倾斜的社会治理模式。

吴中区网格化社会治理体制的主要方面

科学划分网格,编织社会治理“一张网”,为网格化治理夯实基础

科学合理划分网格是网格化治理的前提。为了构建精细化的社会治理格局,将社会治理精准延伸至吴中区的每一个角落,吴中区在全区范围内以镇(街道)为单位划分一级网格,村(社区)为单位划分二级网格,以管理片区为单位划分三级网格。三级网格的数量由村(社区)的“两委”班子成员数量决定,每人负责一片。网格全覆盖、无死角,网格与网格之间无交叉、无重叠。全区745平方公里的陆域范围,共划分为14个一级网格、205个二级网格、887个三级网格。同时,在作为基础网格的三级网格中实行“一长三员”制,即网格长、网格指导员、网格协管员与网格参与员。“一长”是指网格长,由村(社区)领导班子成员担任,“三员”是指网格内的指导员、协管员与参与员。网格指导员是指导力量,由镇(街道)职能部门下沉干部担任;网格协管员是专职力量,主要包括安监、环保、公安、人社等专职协管员,协助网格长工作;网格参与员是基础力量,主要包括党员骨干、村(居)民代表、小组长、“两代表一委员”、志愿者以及其他社会力量。对于网格内的所有成员,均实行实名制管理,将采集好的姓名、照片、身份证号码、手机号码等信息统一录入系统。网格长通过手机打开网格通APP,就能够管理和调度网格成员、快捷查询信息并及时寻找到所需要的网格成员,以便统筹派遣。另外,在社会力量的参与下,吴中区按照“以块为主、条块结合”的原则将所有网格整合成一张网,科学设定网格划分标准,细化明确网格力量配备,构建了以镇(区、街道)、村(社区)和管理片区等为主体的综合网格治理体系,确保网格人员能够下沉到位,做到“横向到边、纵向到底、村不漏户、户不漏人”,最终实现了社会综合治理联动机制的全覆盖,促使各类问题能够在基层得到及时处置,大大提升了社会治理的效率。

梳理责任清单,明晰参与主体职责权限,为网格化治理提供制度保障

为了解决网格化治理过程中存在的执法难、协调难、部门之间相互推诿等问题,吴中区依据相关的法律法规,梳理形成了合法合规的事(部)件责任清单,为社会综合治理联动机制的建设与运行提供了制度保障,确保了依法治理。

一方面,在事件责任清单的梳理上,以问题为导向,以“全要素网格”理念为指导,依据相关的法律法规,按照“职责法定、权责一致、边界清晰、高效运行”的原则要求,共梳理事项问题732项。同时,在梳理的过程中,从事项的分类名称,事项的处理、管理、执法的责任主体以及相应的法律法规依据,事项派单的简易流程,事项处置时限和结案标准等方面,都进行了详细、合法的规定,为依法履职提供了制度依据。同时,吴中区还基于各级各类法律法规政策,反复研究,确定了每一事项处理、管理、执法的责任主体,事件清单的制定有利于厘清政府部门职能职责关系,明确职责边界,解决部门权责不清等问题,实现“法定职责必须为”;按照事项“谁管理谁负责”的原则,所有事项的第一派单对象均为事项管理的责任主体,在其无法处理的情况下,将事项再派单至事项执法的责任主体,从而优化了派单流程。另一方面,在部件责任清单上,按照国家住建部普查标准,委托专业普查公司对行政区域内的所有部件进行普查。截止到2018年1月,共普查部件68万个,实现了区域全覆盖;部件确权率达到100%,并全部录入信息库,使部件与网格形成了无缝衔接,明确每一部件的归属,给予每一部件准确身份,为指挥平台智能化派单提供依据。同时,安排巡查员在网格内实时开展核查,实现部件信息的动态更新和维护,确保部件数据的地理位置坐标准确、信息变更情况明晰,最终以GIS电子地图形式展现,做到人、地、事、物、组织“五位一体”信息清晰明了,靶向精准、指向唯一,为精准、快速、及时处置事项提供支撑。

在梳理并制定事(部)责任清单后,接着对相关信息进行数据处理,并全部录入区社会综合治理联动中心指挥平台,使其成为指挥平台运转的“根本大法”。在事(部)责任清单的强有力支撑下,案件处置的每一个环节,都有法可依,权责清晰;事(部)件都有人负责,有人处置,“职责法定、权责一致、边界清晰、运行有效”,做到件件有答复,事事必落实。

建立智能化联动平台,实现资源共用共享,提升社会治理的精细化水平

创新社会治理需要加强精细化管理,这就需要依托一定的技术手段。吴中区依托现代网络技术,建立了智能化联动平台,即“1+3+1”应用平台。分别指一个智能平台,即吴中区社会综合治理联动中心指挥平台;三个手机APP,即领导通、巡查通、网格通;一个微信公众号,即“吴中联动12345”。在具体构建过程中,针对不同人群,设计开发了不同的智能化应用软件,如针对坐席员,开发电脑端操作界面;针对各级领导,开发领导通手机APP,并开放了区、镇、局不同的权限;针对巡查员,开发巡查通手机APP;针对网格长,开发网格通手机APP;针对社会公众,开发“吴中联动12345”微信公众号。“1+3+1”应用平台为社会综合治理提供了统一高效的智能化联动平台,实现了与区便民服务中心、区城市管理监督指挥中心、110接处警中心等专业平台的整合对接,平台受理渠道扩充至12个,形成采集上报、核实立案、指挥派遣、处理反馈、核查结案、考核评价的“六步闭环”案件处置流程,做到了“一口受理”。

在智能化联动平台的支撑下,区、镇(街道)两级联动中心通过联动平台下发工作指令、督导工作进度、反馈工作结果,做到了事项分派智能运行;依托大数据采集与挖掘技术,实现对全区“人、地、事、物、组织”为核心元素的“云”基础数据的实时调取,为高效处置事项提供强有力支持。同时构建了基于全要素网络的信息采集平台,汇聚“信息采集、网格巡查、社区服务、重点监管、社区党建、任务活动”等9大类别、72个模块,全区18个区级职能部门的所有数据,实行地址标准化和数字规范化,分批分类推进各类基础信息、动态信息及社情民意的采集、上报、更新,建立信息采集上报“一个终端”“一套系统”“一个标准”,并实现与区联动平台的互联互通,推动信息在联动部门间关联比对、综合运用。依托全要素信息平台,通过座谈调研、上门走访等多种方式,广辟信息来源渠道,不仅提高了工作的针对性和实效性,还增强了广泛搜集信息的能力,真正实现资源汇聚、共用共享,有效解决部门之间的碎片化问题,为基层社会治理凝聚合力,最终有效提升基层社会治理水平。

完善多元化的信息反映渠道,着力构建发现问题的有效机制

在社会治理进程中,吴中区通过整合20个不同部门及功能的投诉热线,实现了12345民生热线“一号通”,增强联动机制的整体性,提升联动机制的整合信息作用,有效面对社会治理的压力和满足大众日益多元化的民生需求。此外,在整合城市管理监督指挥中心(即“数字城管”)与便民服务中心(12345)的基础上,实现了与区110接处警中心受理的非警务警情和苏州寒山闻钟论坛的各类网上咨询、投诉的对接,同时开通了微信公众号“吴中联动12345”的“随手拍”功能,让群众的反映渠道更为广泛、多元、集中和畅通,有效推进了社会治理的开放共治。在信息获取与整合上,实现了全媒体、全天候和全覆盖,使得对接服务管理诉求能够“一口受理、一体派单、一台运行”。在整合便民热线后,日均接听热线达到1400件,回访达到1000件左右,协调处理联动工单2500件。

整合联动力量,健全联动机制,为网格化治理提供运行保障

为了加强巡查队伍建设,吴中区面向全社会公开招聘巡查员,打造了一支社会综合治理联动力量。巡查员直属于吴中区社会综合治理联动中心,每名巡查员都实行“定岗位、定区域、定职责”,配备移动终端、电动车等设备,以此促使巡查员主动发现问题、上报线索、核实结果。同时,按照轻重缓急程度和安全系数,建立了巡查事项标准化分级体系,并根据相应等级对有效事项给予一定奖励,激发了巡查员的工作积极性和主动性。对于巡查人员的日常管理,吴中区对其实行准军事化管理。此外,为了能够充分发挥联动中心和联动分中心的指挥协调作用和加强对社会管理中的疑难复杂问题的联合执法力度,吴中区在镇(区、街道)层面依托一级网格建立了综合执法队伍,通过建立健全联席会议制度,促使区级执法部门主动下放权限、下沉力量,形成联动处置合力,切实提高工作效能和管理水平。在联动机制的构建上,吴中区社会综合治理联动机制主要包括四个组成部分:一是情报信息分析研判机制,主要功能是通过信息数据的分析研判,对事件趋势变化做出中长期预测,为领导决策提供依据;二是处理调度机制,主要功能是根据受理的事件类型,及时发出处置指令,实行分级处置;三是情况反馈机制,主要功能是事件处置完成后,及时通过平台系统反馈工作情况;四是联动运作机制,主要功能是信息收集汇聚、分流交办、处置反馈、监督考核形成完整的回路与闭环。

构建科学公正的量化考评体系,确保网格治理提质增效和联动中心持久有效

在构建和运行社会综合治理联动机制的过程中,吴中区大力发挥监督考核的“指挥棒”作用,构建了一套科学有效的监督考核体系,确保了社会综合治理联动机制的持久运行和社会治理的常态化。2017年10月,以“同频共振、统筹协调、上下贯通”为原则要求,制定和实施了《苏州市吴中区社会综合治理网格化联动机制建设考评方法(试行)》,对全区各地各部门进行考评,切实在考评过程中做到科学严谨、客观公正。吴中区构建的指标化考评体系,坚持四大原则,即“坚持客观、公开、公平、公正、科学的原则,坚持量化数据考核的原则,坚持月度通报、双月述职和年度考核相结合的原则,坚持结案率与满意率兼顾的原则”,构建了由坐席员和巡查员为主体的内部考评体系,以及由镇(街道)、区职能部门、专业公司为主体的外部考评体系。为了增强考评体系的科学性、有效性与可操作性,吴中区对每一考核对象分别制定了详细的考评细则,并实行百分制的量化数据考评。联动中心依据每一案件的详细记录,运用该考评体系,每月对各地各部门工作绩效进行考核排名,考核结果每双月予以通报,排名后三位的镇(区、街道)和部门主要领导要进行工作述职。

此外,采用科学公正的指标量化考评体系,同时将考核结果与“面子、位子、票子”相挂钩,倒逼各部门优化工作流程、提升服务效能,从而为各个部门有效作为、网格成员进一步提升业务能力提供了动力机制,为联动机制的良性运作提供了保障,进一步为网格化治理提质增效奠定了基础。在不断优化考评体系和方法的过程中,吴中区坚持运用大数据、云技术等新技术,使社会治理过程有轨迹、可量化、可追溯、可考核,有效推动了政府职能部门关口前移、中心下移、资源下沉和权力下放,切实将考核做到科学严谨、客观公正。

结 语

吴中区网格化社会治理模式,通过智能梳理、业务流程再造、督办考核的管理机制,使条块权责进一步明晰,用“不凭主观凭数据、不靠感情靠机制”的督办考评体系,倒逼各区镇、各部门优化管理流程、落实问责机制,打通板块、部门相互间的信息壁垒,实现由单兵作战、各自为战转为联合行动、抱团作战,大大提升了案件处置的速度,为群众营造了一个安全、和谐、稳定的社会环境。此外,通过社会综合治理联动中心的运行,吴中区切实做到了民有所呼我有所应,既提升了办事速度又保证了办事质量。吴中区结合“六个一”大走访等活动以及区联动中心“一长三员”的工作机制,把“听民声、查民情、知民盼”的工作触角深入到村(社区)的角角落落,将面广量大、散落于各处的服务力量集合起来,把“全心全意为人民服务”的根本宗旨落到实处。

网格化治理作为我国基层社会治理创新的制度性选择,是社会治理现代化的突破性尝试。吴中区以“以民为本,服务为主”为指导理念,以大数据为支撑,通过构建智能化运作平台、梳理责任清单、夯实基础网格以及完善运行机制,实现了求助信息集中受理、事项分派智能运行、事项承接权责明确、事项处置及时高效、考核评价科学公正,完成了从社会管理体制向社会治理体制、从被动处理向主动预测、从突发性运动式向常态化分级处理、从领导—部门决策向数字—科学决策的转变,构建了网格化的联动机制和共建共治共享的社会治理格局,有效提升了社会治理的现代化水平和精细化水平。

网格化治理的实质是从以政府为单一管理主体、以管控为主要目标的传统社会管理模式,向以党委领导、自上而下的政府管理与自下而上社会自治的良性互动、管理与服务相融合的多元治理模式转变。因此,基于网格化治理,基层社会治理体制在未来的发展中,首先应进一步推进政府行政体制的改革,加强对社会组织的培育,形成多元主体共治的治理格局;其次应明确社区网格化治理的基础是自治,注重培养社区自治氛围,拓宽社会公众参与治理的途径与渠道,有效落实公众的参与权、知情权与监督权;第三,进一步丰富治理内容,切实满足公众的服务需求;第四,加大相关法律法规建设,适时更新事(部)件责任清单内容,为网格化治理机制的运行提供合法的制度保障。同时,在未来的探索中,应着重厘清网格化治理的功能定位与行政权力的运行问题,防止出现责任虚化与行政权力悬浮以及唯“技术治理”是从的问题,进而使网格化治理模式更加完善,在基层社会治理中发挥更大的效用。

【本文作者分别为武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师、地方政治研究中心执行主任,武汉大学政治与公共管理学院中外政治制度专业博士生】

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