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殷 华
吴中区位于苏州市区南部，东邻中新工业园区，南连吴江，西衔太湖，北接相城区。依据吴中区2004年度土地利用变更调查统计结果显示，全区总面积2229.1平方公里，其中太湖水域面积1458.9平方公里，内陆面积770.2平方公里。我区的土地利用现状结构为：农用地面积66.9万亩，其中耕地34.3万亩，目前形势下，耕地保护与占补平衡形势仍不容乐观。一方面非农建设用地总量需求不断扩大，而基本农田保护指标面积不变，用途不变，质量不降低的红线不可突破；另一方面耕地补充后各资源总量不足、难度加大，易地补充又受政策规定等因素限制，使得基本农田保护率逐年上升，耕地保护与平衡压力加剧。
一、耕地保护目标与任务
耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》进一步明确提出了地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况四项指标负总责。规定了新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）将纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据。十届全国人大五次会议上国务院总理温家宝在作政府工作报告时再次强调：一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线，坚决实行最严格的土地管理制度。
为此，我们认真落实各镇、街道、管委会对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况四项指标负总责情况的检查与考核工作，并列入政府任期目标考核内容，实行奖惩。各地严格按照《吴中区镇、街道、管委会耕地保护责任考核办法》中的目标与任务，建立完善耕地保护责任体系和考核细则，确保基本农田保护面积落实到位，保护到位。
二、耕地保护工作面临的问题与矛盾
（一）基本农田保护面积总量偏多。全区基本农田保护量偏多的问题随着区域经济快速发展与工业化、城镇化进程的加速而日渐显露，主要表现在三个方面：一是“基本农田保护面积数量不得减少”红线，使全区基本农田保护面积指标难以落实到位。二是行政区划调整后，村镇规划发生了相应变化，可重点经济发展区域的土地总体规划受到基本农田保护面积与空间的制约难以进行相应调整。据调查，目前全区约三分之二的镇已无调整基本农田面积空间的余地。三是基本农田用途不得变更，实施难度不小。在发展市场经济过程中，农民根据市场需求调整农业产业结构带来基本农田地类已经发生变化，按照规定，基本农田面积必须落实到旱涝保收的高质量高产出的耕地，其利用只能种植粮棉油蔬菜等农副产品，但目前，我区有相当一部分基本农田保护面积的耕地被调整改种苗木果树，甚至挖塘养鱼。要按基本农田保护规定恢复原种植，受经济及合同租赁法律效力等因素制约，实施决非易事，即使对以前已调整的面积暂时作过渡处理，但个别地方在基本农田保护中擅自改变用途行为也屡禁不止。
（二）建设占用耕地指标偏紧。由于全区的城市化、工业化进程加速，土地供求矛管日益突出。目前，全区规划建设用地占用耕地指标偏紧，且区域间指标分布不均衡。全工建设用地指标偏紧的原因主要体现在两方面：一方面规划建设用地占用耕地指标的有限与全区经济高速发展对供地需求总量无限的矛盾十分突出；另一方面土地利用年度计划“地根”紧缩与历年来批而未用、批多用少、土地闲置和一部分区域产业分布欠科学合理，二地利用效益的投资密度、强度与土地资源节约利用、集约化水平低问题并存。
（三）耕地保有量基数偏大。耕地保有量指标是区域土地利用总体规划三大重要指标中的一个基础性指标，是其它二项指标划定的依据。《土地管理法》规定了行政区域内耕地总量必须实行动态平衡，即非农建设经批准占用耕地的，应当补充质量相当的耕地的“占一补一”制度。而我区特定的区域经济优势与后备补充耕地资源匮乏并存，在加速经济发展的同时也使得全区耕地总量减少较快，虽然全区加大了土地开发复垦整理力度，但新培耕地数量难以平衡耕地减少数量，两者之间的缺口势必也愈来愈大。按目前全区可利用后各耕地资源现状，并考虑生态保护因素，设想通过本区域内新开垦耕地来实现耕地总量动态平衡目标可能性已不大。随着我区土地可利用后备资源总量减少、复垦难度加大与建设占用耕地不断增加，绝大部分建设占用耕地只能靠异地调剂指标来补充平衡。另外，在耕地总量减少的同时全区的耕地质量也在不断下降。
三、耕地保护的几点对策
为切实保护资源、保障发展，鉴于我区目前所面临的基本农田保护面积偏多，建设用地占用耕地指标偏紧，耕地保有量基数偏大，耕地总量动态平衡任务偏重的艰巨任务，作为国土资源管理的职能部门有责任、有信心在区政府和上级部门关心支持下，忠于职守，履行职责，力争主动，积极参与，破解难题，保一方经济发展，在法律法规政策允许范围内，积极开拓创新思路，扎实工作，努力完成区政府交付的各项任务。
一是统筹兼顾，协调发展。建议区政府以目前开展的新一轮土地利用总体规划修编为契机，以部省级重点建设工程为突破口，一方面，由区政府牵头，职能部门协调，各司其职，争主动，造声势，积级向上级逐级反映核减基本农田保护面积或争取实行省范围内的基本农田异地代保，并大力争取核减耕地保有量面积，追加规划建设占用耕地指标与项目单列的年度土地利用计划，最终达到新一轮规划修编上级所下达的三大指标（耕地保有量面积、基本农田保护面积、规划建设占用耕地指标），更符合我区现状实情，更适应社会经济发展客观需求之目标；另一方面，积级调整利益机制，合理落实基本农田保护区面积。在当前国土资源管理态势下，全区基本农田保护面积全部核减，既不现实，也无可能。因此，区政府应根据区域功能定位、经济布局及城镇化格局，合理落实基本农田保护面积的划定，应逐步建立“工业反哺农业”的耕地保护，特别是基本农田保护激励机制，对因从事农业生产，履行保护耕地职能，而使其合法经济权益受到明显损害的地区或经济主体进行一定的经济补偿或提供新的发展机会，为本区域保护与发展优势互补提供必要的平台。
二是因地制宜，开源节流。结合建设社会主义新农村，因地制宜，高起点、高标准制定各镇区的村镇规划。通过对零散农村居民点合理归并整理和对废弃工矿地及25度以下的荒坡地适度开发复垦，既增加耕地面积，改善农民生产生活条件，提高经济收入，又为区域经济发展提供空间，缓解土地资源供需矛盾。原则上本区所取得的耕地占补平衡指标只用于保证区政府重点、实事工程项目补充耕地需要。其它建设项目所需的占补平衡指标，建议区政府领导牵头，带领相关部门与苏北有关地区洽谈易地调剂指标事宜，充分发挥资源与资金互补优势，并不断增加地区相互间的交流与沟通，以达到长期友好合作、互补共寻的目标，以实现全区的耕地总量动态平衡目标。
三是内涵挖潜，节约集约。全区要大力营造节约、集约用地的社会氛围，切实转变经（发展模武，从原来以外延扩张、粗放经营为主向内涵挖潜、集约高效为主的转变，从建设用地以增量为主向以盘活存量为主的改变，上级下达的土地利用年度计划只重点保障区级重点建设项目及开发区建设项目，镇（街道）的用地指标则通过盘活存量指标途径解决，以实现土地有限、发展无限的规划目标。
四是积级开展土地整理工作。按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。
耕地是人类赖以生存的重要资源，现在我国人均耕地已不足1.5亩，只相当世界人均的45％，而我国在一定时期内人口增长趋势不可逆转，耕地数量减少不可逆转。因此，作为土地管理职能部门的工作人员，要有崇高的使命感、责任感与危机感，从科学发展观的高度关注耕地保护工作，强化保护意识，切实保护好耕地特别是基本农田；要建立健全耕地保护管理与地力培育机制，依法加强部门协作，保护耕地，维护耕地使用者、农民的权益和积极性；要重视加强耕地质量管理，从提高耕地质量入手，积极遏制耕地质量迅速下降的趋势，提高综合生产力；要加大执法力度，依法严查各类破坏耕地特别是基本农田的行为，努力保证社会稳定和可持续发展。
（作者系苏州市国土资源局吴中分局副局长）
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